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Mehr Eigenverantwortung? Von wegen: Mehr Schulaufsicht!

Lehrer LämpelEine bundesweite Studie fordert für Schulleiter mehr Eigenverantwortung und Entscheidungskompetenzen. Mit dem angekündigten „Innovationsgesetz“ in Bayern wurden viele Hoffnungen in den Schulen geweckt. Zwischenzeitlich reduziert auf den Arbeitstitel „Mehr Eigenverantwortung“ kippte es schlussendlich für die Grund- und Mittelschulen sogar in ein „Mehr an Schulaufsicht“.   

Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln brachte in der Zeitschrift „Schulmanagement“ im Heft 1/2014 eine Studie im Auftrag der Bundesarbeitsgemeinschaft SCHULEWIRTSCHAFT heraus mit dem programmatischen Titel „Schulleiter brauchen mehr Eigenverantwortung und Entscheidungskompetenz“. In dem bundesweiten Vergleich zieht der Autor Helmut E. Klein ein ernüchterndes Fazit der bisherigen Bemühungen der 16 Bundesländer: „Von einer selbstständigen oder eigenverantwortlichen Personalbewirtschaftung kann … längst noch nicht die Rede sein.“ Wie kam es zu diesem traurigen Resümee?

1          Die Ziele
In der letzten Dekade bewirkte die Reformdiskussion um „School Governance“ einen bundesweiten Strategie- und Strukturwandel auf der Ebene der Schuladministration. Gemeint war damit, den Schulen die immer wieder geforderte Freiheit zu geben, Schule gemäß den lokalen Bedürfnissen gestalten zu können. Dies sollte einhergehen mit dem Zuwachs an Verantwortung von Schulleitungen (und Lehrerkollegien) für personelle und finanzielle Entscheidungen sowie inhaltliche Sachentscheidungen. Den Schulleitungen, die zunehmend als maßgebliche Einflussgröße der Schulqualität identifiziert wurden, wurden vielfältige Aufgaben und umfangreiche Verantwortlichkeiten übertragen. Ziel war die Verbesserung von Bildungsqualität und Chancengerechtigkeit durch individuelle Förderung, Sicherung basaler Kompetenzen, Dezentralisierung, Professionalisierung des Personals und Bereitstellung ausreichender Ressourcen. Heute stellt sich – aus personalökonomischer Hinsicht – die Frage, ob und inwieweit den Schulleitungen auch Entscheidungskompetenzen hinsichtlich des Disziplinarrechts, der Weisungsbefugnis, der Beurteilungsbefugnis sowie hinsichtlich der Einstellung von Lehrkräften übertragen wurden.

 

2          Die Ergebnisse
Eine Bestandsaufnahme der Aufgaben und Kompetenzprofile von Schulleitern in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland zeigt leider, dass die Länder Schulleitungen zwar die Verantwortung für die Schul- und Organisationsentwicklung sowie das Qualitätsmanagement übertragen haben, es aber insbesondere in puncto Personalführung an geeigneten Führungsmitteln nach wie vor mangelt.
Möglich wäre es gewesen, denn eine explorative Analyse über besonders leistungsfähige Schulen, die beispielsweise als Preisträger beim Wettbewerb „STARKE SCHULE – Deutschlands beste Schulen, die zur Ausbildungsreife führen“ von der gemeinnützigen Hertie-Stiftung ausgezeichnet werden, bestätigt nicht nur die Dimension professioneller Führung als ein Merkmal effektiver Schulen. Sie zeigt auch, dass Schulleitungen die (begrenzten) Spielräume schulaufsichtlicher Vorgaben willentlich ausloten, sie aktiv nutzen und kreativ erweitern (Klein, 2013). Es ist also nötig, genauer hinzuschauen, an welchen Stellen die Schulleitungen mehr Steuerungsmöglichkeiten benötigen.

Eigenverantwortliches Qualitätsmanagement braucht die lokal angemessene, bedarfsgerechte Steuerung von Schul-, Organisations- und Personalentwicklung durch rationale und differenzierte Steuerung der Ressourcen. Konkret heißt das Folgendes: Personalrekrutierung und Personalentwicklung gehören zum Kerngeschäft von Schulleitung. Wenn dies allerdings auf ein „Vorschlagsrecht“ reduziert ist, wenn Personaleinstellung und -zuweisung weiterhin beim Schulamt und bei der Regierung bleiben, dann fehlen wirksame Steuerungsmittel für die Schulleitung.

Lehrer LaempelIn Bayern wird selbst der Konrektor dem Schulleiter wie bei einer „türkischen Hochzeit“ zugewiesen. Das geschieht  teilweise ohne jegliche Vorinformation, geschweige denn mit Vorabsprachen. Zur Steuerung der Personalentwicklung durch die Schulleitung bräuchte es auch schuleigene Budgets für Lehrerfortbildung, die aber die Schulämter für sich beanspruchen. Dienstliche Beurteilungen werden zwar durch die Schulleiter nach mehreren Unterrichtsbesuchen erstellt und formuliert, die Wertung und Reihung sowie die Anzahl welcher Stufen legen aber die Schulämter fest. Auch das Disziplinarrecht liegt nach wie vor auf Schulamtsebene, den Schulleitern bleibt lediglich die Weisungsbefugnis, Fehlverhalten zu beanstanden und zur Änderung aufzufordern. Für bayerische Schulleiter gilt nach wie vor das Bild vom hilflosen Lehrer Lämpel von Wilhelm Busch, der mit seinem Zeigefinger zwar Missstände aufzeigt, aber bei Appellen hängenbleibt.

gefesseltZielvereinbarungen werden zwar zunehmend mit den Lehrkräften getroffen, doch ohne wirksame Steuerungsmittel: Leistungsprämien wurden zeitweise noch vergeben; Schulleiter hatten dabei aber nur das Recht zu Vorschlägen, die von Schulämtern oft genug ignoriert wurden. Weder Anreiz- noch Sanktionselemente existieren in den Bundesländern, obwohl ihnen durch die Dienstrechtsreform 1997 Optionen eröffnet worden waren. Beim Finanzbudget haben die Schulleitungen in Deutschland Vorschlagsrechte bei den Sachaufwandsträgern, je nach Kommune mit mehr oder weniger Erfolg.

Beim Personalbudget haben die Schulen allerdings fast nichts mitzubestimmen, geschweige denn zu steuern: Lehrereinstellungen, Mobile Reserven oder Angestelltenverträge legt die Schulaufsicht in Bayern fest. Bei pädagogisch unterstützendem Personal haben wiederum der Sachaufwandsträger, die Kommune oder die Regierung die Entscheidungskompetenz. Von der Situation wie beispielsweise in England, in der die Schulleitungen über den Personaletat verfügen und selbstständig Arbeitsverträge mit allen Beschäftigten an der Schule eingehen können, sind wir noch Lichtjahre entfernt. Selbst die Kapitalisierung von Lehrerstellen, um z. B. Sozialarbeiter oder Lernbegleiter zu finanzieren, ist nur in wenigen Bundesländern in begrenztem Umfang (bis 10 Prozent) erlaubt.

Fazit:  Von einer deutlichen und spürbaren Stärkung der Schulleiter als Führungskraft - einschließlich der Ausstattung mit den nötigen Steuerungsmöglichkeiten - kann deutschlandweit keine Rede sein!

 

3          Weitere bayerische Besonderheiten  
In Bayern begann es dagegen vor drei Jahren von Seiten des Kultusministeriums recht hoffnungsfroh. Im Entwurf eines geplanten „Innovationsgesetzes“ hieß es: „…Die Staatsregierung hat sich zum Ziel gesetzt, die Eigenverantwortung der Schulen zu stärken. Die Schulen sollen in verschiedenen Bereichen in die Lage versetzt werden, mehr Verantwortung im Rahmen ihres Erziehungs-und Bildungsauftrags zu übernehmen.
I. Führungsstrukturen: Die Schulen müssen immer schneller auf vielfältige gesellschaftliche Entwicklungen reagieren, veränderten und zusätzlichen Bildungsanforderungen gerecht werden und die Qualität von Bildung und Erziehung laufend weiterentwickeln. Da sich der Kreis der zu beurteilenden Lehrkräfte im Zuge der Ausweitung durch die Dienstrechtsreform annähernd verdoppelt hat, steht der Schulleiterin oder dem Schulleiter immer weniger Zeit für die Betreuung der einzelnen Lehrkraft und deren Begleitung sowie für pädagogische und kon­zeptionelle Aufgabenbereiche der Qualitätssicherung zur Verfügung. Durch die Verteilung der Personalverantwortung auf mehr Schultern können die im Schulbereich im Vergleich zu anderen Behörden höheren Führungsspannen ­gerade mit Blick auf den weit überwiegenden Anteil des akademischen Per­sonals deutlich reduziert werden.“

ModusFIm Schulversuch MODUS-F konnten auch Grund- und Mittelschulen sowie Förderzentren sehr erfolgreich eine erweiterte Schulleitung einführen und ihre Erfolge im Handbuch „Führung neu denken“ auch eindrucksvoll dokumentieren. Die Verdopplung der Anzahl der zu beurteilenden Lehrkräfte sowie die entsprechende Verkürzung der Zeit für die Betreuung der Lehrkräfte und auch die fehlende Zeit für pädagogischen und konzeptionellen Aufgabenbereiche der Qualitätssicherung spüren alle Schulleitungen aller über 5.000 Schulen in Bayern.

Jedoch nur für die bayerischen Gymnasien und Realschulen wurde die „mittlere Führungsebene“ im neuen BayEUG eingeführt! Die Ausgrenzung der in Bayern existierenden 2300 Grundschulen, 900 Mittelschulen und etwa 370 Förderzentren von diesem Fortschritt wirft diese in ihrer Weiterentwicklung ihrer Führungskompetenz erheblich zurück. Selbst diejenigen Schulen, die im MODUS-F-Schulversuch bewiesen hatten, dass neue „Mitglieder der Schulleitung“ die Schule deutlich voranbringen, laufen derzeit Gefahr, die gewonnenen Erfahrungen durch das Ende des Schulversuchs zu verlieren.
Nur in Realschulen wurden die Mitglieder der erweiterten Schulleitung eine Besoldungsstufe angehoben. Die neuen Stellen in den Doppelhaushalten der Regierung erlaubten 40 von etwa 360 Realschulen, 50 von etwa 410 Gymnasien und 25 von etwa 190 Berufsschulen eine erweiterte Schulleitung einzuführen. Die Mindestgröße des Kollegiums lag bei Realschulen bei 80 Lehrkräften, bei Gymnasien und Berufsschulen bei 110. Durch diese Größenanforderung schieden deshalb sämtliche Grund- und Mittelschulen und Förderzentren aus. Es wird ihnen verwehrt jemals eine erweiterte Schulleitung zu erhalten geschweige denn, neue schulartspezifische Erfahrungen zu gewinnen.

Der Gesetzestext bewirkt durch die Anzahlklausel, dass Grund- und Mittelschulen oder Förderzentren je in die Nähe einer Zuteilung kommen. Das mag nachvollziehbar sein, wenn man die begrenzten Finanzen des Bildungsetats bedenkt. Aber „die Struktur der Schulart“ ist für den BSV kein schlüssiges Argument, da auch große Grund- und Mittelschulen über 40 Lehrkräfte haben, deren alleinige Personalführung und -entwicklung durch den Schulleiter höchst zeitintensiv ist. Das Ministerium sollte so bald wie möglich durch eine entsprechende Rechtsverordnung die Mindestanzahl der Lehrkräfte absenken und damit den Grund- und Mittelschulen sowie die Förderzentren eine „mittlere Führungsebene“ mit entsprechenden Rechten ermöglichen.
Nicht aber genug, dass statt mehr Eigenverantwortung nichts außer „heiße Luft“ für die Grund- und Mittelschulen herauskam. Für die Grund- und Mittelschulen wurden zudem noch die Kontrollaufgaben durch die Schulaufsicht ausgebaut – mehr Kontrolle statt mehr Vertrauen!
Ist das mehr Eigenverantwortung, wenn Schulen „beauftragt“ werden, ein Schulentwicklungsprogramm zu erstellen? Insbesondere dann, wenn die Schulaufsicht bei Grund- und Mittelschulen zudem noch deutlicher als bisher Zielvereinbarungen abfordert und deren Umsetzung überprüft? Wo bleibt hier das Vertrauen in die Schulen, sich durch interne Evaluation selbst zu überprüfen und wirksame Verbesserungen einzuleiten?

4          Fazit aus bayerischer Sicht
Nach mehr als zweijährigen Beratungen im Ministerium und mit allen Betroffenen und Verbänden wurden aus dem ursprünglich intendierten „Innovationsgesetz“ alle wirklichen Neuerungen und fast alles an Eigenverantwortung durch viele Bedenkenträger, übervorsichtige Juristen und bremsende Finanzfachleute herausgetrennt.
Aus der Sicht der Grund- und Mittelschulen sowie Förderzentren ergibt sich ein recht düsteres Bild:

  • Im Teil I. Führungsstrukturen wurde aus unserer Sicht überhaupt nichts geändert. Die einzige Schulart mit Zugewinn ist die Realschule.
  • Durch Teil II. Mitwirkungsmöglichkeiten änderte sich die Zusammensetzung im Schulforum um zwei weitere Teilnehmer; das Gewicht des Gremiums steigt geringfügig, weil sein Einvernehmen bei hochkomplexen Themen erforderlich wird. Auch hier kein Mehr an Eigenverantwortung.
  • Und im Teil III. Qualitätssicherung werden Zielvereinbarungen und ein Schulentwicklungsprogramm künftig noch deutlicher von Schulen eingefordert und deren Umsetzung durch die Schulaufsicht überprüft.  

Mehr Eigenverantwortung sieht anders aus! In der Koalitionsvereinbarung von 2008 wurden hohe Erwartungen geweckt und 2010 mit einer Lehrerinformation aus dem Kultusministerium sogar noch weiter geschürt.

Die großen Hoffnungen der 2.300 Grundschulen, 900 Mittelschulen und 370 Förderzentren wurden von der Gesetzesänderung erneut in hohem Maße enttäuscht. Der Subsidiaritätsgedanke, dass Entscheidungen möglichst weit „nach unten“ verlagert werden sollen, um mit der Vor-Ort-Kompetenz und in einvernehmlichen Absprachen untereinander Vieles besser selbst zu regeln, steht wohl einer übermächtigen Angst vor Kontrollverlust entgegen.

Mehr Eigenverantwortung und Zuteilung von Handlungskompetenzen an die Schulen könnte das Kultusministerium gemäß Artikel 115 BayEUG auch einfach anordnen: „…Das Staatsministerium für Unterricht und Kultus regelt im Einvernehmen mit dem Staatsministerium des Innern durch Rechtsverordnung die Aufgabenbereiche im Schulamt…“
Und noch deutlicher steht im Artikel 117 des BayEUG: „Die beteiligten Staatsministerien können durch Rechtsverordnung Zuständigkeiten auf nachgeordnete Behörden übertragen, wenn dies zur Anpassung an geänderte Verhältnisse oder zum Zweck der Verwaltungsvereinfachung geboten ist.“

oftsetEngland hatte bis vor wenigen Jahren auch ein engmaschiges Netz an Schulaufsicht, „Ofsted“ genannt. Diese externe Schulaufsicht wurde inzwischen mangels Wirksamkeit drastisch heruntergefahren. Den Schulen wird einerseits die interne Evaluation als Selbststeuerung abverlangt, andererseits aber mehr Verantwortung über Finanz- und Personalressourcen übertragen.

„Vertrauen (und Eigenverantwortung) ist gut, Kontrolle ist besser“ – Dieser Spruch wird oft Lenin zugeschrieben. Belegt ist nur, dass er das russische Sprichwort „Vertraue, aber prüfe nach“ öfter verwendet hat. Damit könnten auch die bayerischen Schulen besser leben, denn mehr Eigenverantwortung wollen sie tragen, was aber Vertrauen „von oben“ voraussetzt. Eine interne und externe Evaluation als „Rechenschaftslegung“ hält auch der BSV für sinnvoll. Sie sollten der Beleg der guten Arbeit in der Schule sein.
 
Der Inhalt des groß angekündigten „Innovationsgesetzes“, der aber nur auf  ein „Mehr an Eigenverantwortung“ reduziert wurde, führte letztlich zu mehr (Schul)Aufsicht und damit zu weniger Eigenverantwortung der Schulleitungen an Grund-, Mittel und Förderschulen. Das erinnert doch sehr an das Bild vom „Tiger, der lossprang und nur als Bettvorleger landete“!

Werner Sprick, Dipl. Päd.,
Rektor der Grund- und Mittelschule Memmingerberg
Kooptiertes Mitglied  des BSV- Landesvorstands

Download: Mehr Eigenverantwortung? Von wegen: Mehr Schulaufsicht!